我国推广应用PPP模式存在十大特殊功能

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发布时间:2018-03-06 13:57

  

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  来源:开孟观察

  基础设施项目采用PPP模式,是国际语言,不是本土产品,是将国际上相对成熟的基础设施项目市场化运作模式引入到中国。这种模式引入到中国,被视为国际先进的基础设施项目运作模式。但是,各个国家的公共部门机构设置、运行机制、管理体制、法律制度框架均存在差别。因此,当谈到PPP概念时,都是指特定国家的PPP概念,不存在一个“超国家”的PPP概念。PPP模式的选择,必须符合具体国家的发展阶段、制度环境及具体需要,符合特定国家的实际情况,将西方特定国家的PPP项目运作理念进行本土化改造。

  根据中国的特殊国情及特定阶段基础设施项目投融资建设的实际需要,对PPP模式进行本土化改造的过程中,很自然地就融入了很多中国特色的元素,从而使得中国的PPP模式有着鲜明的中国特色。中国特色的PPP模式,人们寄希望于解决中国特定发展阶段所面临的特殊问题,从而出现本土化的PPP模式所具有的特殊功能。这些体现中国特色的特殊功能,有些具有积极意义,有些则对中国PPP模式的健康发展产生负面影响。

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将PPP作为维持经济稳增长的重要工具

  我国属于发展中国家,经济发展水平总体仍然偏低,2017年人均GDP8836美元,世界排名仍然靠后,各地区对于维持GDP的较高增长水平一直予以高度关注。尤其是我国中西部地区实现经济跨越式发展的愿望非常强烈。当前各地拉动GDP增长的主要动力仍然是固定资产投资。通过PPP模式推动项目落地,争取财政资金投入及政府优惠政策支持,仍然是各地积极推动PPP项目落地的重要内在动因。

  基础设施项目的实施,可以采用多种模式,如传统的公建公营模式,平台公司模式,BT模式、中国特色的政府购买服务模式及中国特色的PPP模式。事实上,每一种模式在特定的时期都有其存在的合理性,同时若使用不当也会带来一系列问题。然而,我国政府相关部门出台的政策文件,往往不考虑政策的连贯性和一致性,政策文件的出台非常随意,往往不考虑政策实施的后果及风险,对政策方案的可行性不进行系统性的分析论证。当某项政策出现问题时,不是考虑如何通过完善政策进行纠偏,而是迫不及待地废掉过去的政策,急急忙忙地出台新的政策,“泼掉污水”,同时也将“孩子”一起泼掉。

  纵观过去几年我国基础设施项目运作的实践,可以看到首先对传统的“公建公营”模式进行污名化宣传,而不是通过公共部门的优化治理来完善传统模式;然后不顾一切地抛弃“平台公司”模式,要求让PPP模式承接平台公司为地方政府基础设施项目进行融资和建设的繁重功能;通过强有力的政策攻势,发起对PPP模式的盲目崇拜,同时对国际通行的BT模式进行无情打压及污名化宣传;借鉴英国的PFI模式运作的经验,我国的有关PPP政策文件强调PPP的本质是政府购买服务,但在盲目崇拜PPP的政策背景下,各地普遍出现对“政府购买服务”的滥用。在此背景下,政府有关部门不是对“政府购买服务”进行纠偏处理,而是采取一棍子打死的极端处理方式将其废止。

  目前,PPP模式是硕果仅存的为数不多的基础设施项目落地的重要方式之一,使得各地区对PPP项目发挥稳增长的作用更加器重。但客观而言,如果仅仅将PPP作为保持地方经济增长的一种工具,过分关注PPP项目对于拉动当地GDP增长的作用,就会忽略PPP模式提升公共服务质量和效率的功能,这种状况非常不利于转变经济发展方式,推动供给侧结构性改革,促进区域经济转向高质量发展。

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将PPP作为化解地方政府债务风险的工具

  中国地方政府的债务形成有其特殊规律。一方面,从严格的法理意义上看,地方政府不具备独立的市场信用主体地位,因此不具备完全独立的负债融资主体资格;另一方面,地方政府以平台公司等名义进行大规模负债融资活动,形成各种类型的地方政府或有负债。

  我国政府有关部门希望通过引入PPP模式,通过ROT、TOT、TOO等工具对地方政府存量项目进行改造,将政府或有负债转化为PPP项目公司的企业负债,并通过债务重组等操作将近期负债转变成企业长期负债,化解当前地方政府偿还债务面临的压力。

  政府主管部门通过采取各种激励措施等手段,对于通过PPP模式化解的债务,财政资金给于奖励。客观上讲,PPP模式确实是进行债务重整的重要手段。但是,如果按照目前各地区的操作手法,通过PPP模式化解的债务仅仅是账务处理,将债务偿还期限进行拉长处理,事实上并没有真正化解债务,这样的账务处理没有实质性意义。

  在实际操作层面,通过简单的TOT、ROT等工具,将政府的历史债务转化为企业负债,并通过重新签署PPP合同等操作,使即将到期的原平台公司的债务转化为PPP项目公司的中长期债务,但无论是平台公司还是PPP项目公司,其债务仍然是当地政府的或有负债,地方政府仍然需要履行未来财政支付责任,只是支付的形式发生了变化而已。通过财政奖励的方式鼓励这种具有投机性质的操作手法,而不是着力解决实质性问题,不利于管好用好财政资金,也不利于有效管控地方政府债务风险。

  在实际操作层面,可以考虑通过PPP模式引入第三方专业力量,对地方政府债务状况及重组方案进行系统性的可行性研究。通过引入PPP模式,注入新的项目资源,改变原有治理结构,对项目资产进行重新规划使用,而不是将历史债务包袱通过各种操作转移给继任者,从而真正实现通过引入PPP模式来推动体制机制改革创新,提升地方政府的债务清偿能力。

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将PPP作为盘活存量资产的重要工具

  中国过去几十年的国有体制在基础设施和社会事业投资建设领域形成庞大的存量资产,而且运行效率普遍不高。如何将这些存量资产进行盘活,以发挥其效率和效益,各方密切关注,任务十分艰巨。引入PPP模式,可以打破传统体制下的信息不透明、权力寻租、效率不高等弊端,建立责权明晰、相互制衡、公开透明的体制机制,盘活存量资产,促进深化改革

  我国当前推广应用PPP模式的一项重要政策诉求,就是希望借此进行深层次体制机制改革创新,通过建立可持续性的合作伙伴关系,促进治理体系及治理能力现代化。推广应用PPP模式,加大存量基础设施资产的盘活力度、形成良性投资循环,有利于拓宽基础设施建设资金来源,化解民营企业融资能力不足的问题,吸引具有较强运营能力的社会资本,推进国有企业混合所有制改革,加快补齐基础设施短板,推进供给侧结构性改革。

  《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)要求:

  (1)对拟采取PPP模式的存量基础设施项目,根据项目特点和具体情况,可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营、股权合作等多种方式,将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本;

  (2)对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目,可通过股权转让等方式,将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人;

  (3)对在建的基础设施项目,也可积极探索推进PPP模式,引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理,减少项目前期推进困难等障碍,更好地吸引社会资本特别是民间资本进入。

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将PPP作为地方政府创新融资方式的新渠道

  我国地方政府参与当地经济建设的力度很大,对地方基础设施项目的融资一直予以高度关注,被视为政府部门的最重要的任务及评价其政绩的核心要素。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求地方政府仅能依法通过发行地方债进行适度举债。要求剥离地方政府投融资平台公司的功能,不得再继续以融资平台公司为载体进行负债融资。地方发债筹集的资金,先用于偿还历史积累的存量债务,其余部分用于当地新项目建设。因此,通过发行地方政府债券筹集资金用于项目建设可谓杯水车薪,远远不能满足其融资需求。

  我国相关政策文件要求地方政府可通过PPP的模式为建设项目筹集资金,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与项目投资和运营。这样,PPP就成为除地方债之外筹集当地项目建设资金的一种现实可行的选择方式,这是全国各地积极推动运用PPP模式的重要内在动因。

  基础设施项目实施PPP模式,致力于策划出一个效率较高、责权清晰、结构合理的PPP合作模式框架,有利于挖掘拟建项目的潜在价值,提升项目的可融资能力,发挥无追索权项目融资模式动员社会资本参与项目建设的能力。PPP模式是动员各种潜在社会资本以及银行、基金等各种渠道资金参与基础设施和社会事业项目建设的重要催化剂。高质量的PPP模式的有序利用,有利于构建能够还本付息,保障投资收益的运作模式,扩大基础设施项目建设的资金来源渠道。

  通过实施PPP模式,提高效率,降低成本,有利于促进拟建项目的可持续运营,从而使项目所孕育的潜在的提供公共产品和公共服务的预期效果得以实现,并最终使得公众利益得以保证,使项目运作进入良性循环轨道。因此,应鼓励发挥PPP模式作为地方政府创新融资方式新渠道的重要功能。

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将PPP作为构建项目审查管理新程序的重要工具

  投资项目审批体制一直是我国投融资体制改革关注的重点。传统的对投资项目可行性研究报告的审批,由于各种复杂原因,往往导致流于形式,受到很多诟病。基础设施PPP项目引入社会资本尤其是民营资本,采取市场化运作模式,为基础设施项目运作及审批体制的改革创新提供了新的动力。

  从逻辑上看,社会投资人对项目投资的实际效果要承担责任和后果,因此,PPP项目的社会资本方必将认真关注项目决策的质量,不会容忍应付审批的情况发生。基于这种考虑,政府主管部门希望建立一套基于PPP项目审批的决策流程,以期对传统的基础设施投资项目审批体制形成制约和修正,这种政策诉求有其合理性。

  但是,必须充分考虑到我们整个国家的投融资体制改革还不到位,深层次的改革需要利益格局的重大调整。在实质性的体制机制改革不到位的情况下,无论是以PPP项目的名义还是以其他任何名义开展的项目申报和审核,最终都将会演化成可批性的流于形式的操作。目前全国各地普遍开展的PPP项目“一方案两论证”的审查,将投资项目前期论证“戏说可行性”推向前所未有的高度,使得PPP项目提高决策质量的努力效果远远没有达到。

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将PPP作为促进混合所有制改革的重要工具

  “政府和社会资本合作” 项目,是在借鉴国际基础设施和公共服务领域投资建设PPP(Public—Private—Partnership)模式的基础上,结合我国国情进行本土化创新而提出的一个新概念。西方国家的PPP模式,是公共部门(政府)与私营部门(企业或其他组织)合作推动基础设施和公共事业项目建设的项目运作模式,采用的是西方市场经济国家的话语体系。西方市场经济国家将其经济活动划分为公共部门和私营部门的活动,二者划分界限清晰,各自开展项目投融资及建设遵循不同的原则、模式及评价机制。

  鉴于我国实行以公有制为主体的国家基本经济制度所具有的特征,现行投融资体制并不将国家经济部门划分为“公共部门”和“私营部门”,而是划分为“政府”和“企业”两个部分,并将投资项目划分为“政府投资项目”和“企业投资项目”。政府投资项目实行“审批制”管理模式,企业投资项目实行“核准制”和“备案制”管理模式。这里所说的企业,包括国有、民营、外资、混合所有制及其他形态企业。

  我国政府部门或其代表机构吸收社会资本参与基础设施和社会公用事业项目投资建设,不同于西方国家“公共部门”和“私营部门”的合作,因而不是传统意义上的PPP项目,是通过变通和本土化而形成的政府和社会资本之间的合作,从而体现出不同的政策诉求。

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。PPP模式与发展混合所有制的理念非常契合。通过各种所有制类型的企业参与PPP项目投融资建设,有利于促进混合所有制经济的发展。

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将PPP作为打破垄断引入民营资本投资基础设施的创新工具

  由于历史原因,我国基础设施和社会事业投资建设领域长期由国有企业及公共部门所垄断。从20世纪80年代开始,随着改革开放的不断推动,我国基础设施和公用事业由政府垄断开始转向放松管制,有效推动了投融资领域的体制机制深化改革。

  2004年国务院关于投资体制改革的决定,对社会资本尤其是民营资本进入传统上由公共部门(包括国有企业及事业单位等)垄断的基础设施投融资领域提出了方向性要求,但没有具体的对策措施。2005年的非公36条,明确提出允许民间资本可以进入的领域,但只是明确“允许”,打开了进入的障碍,是对2004年投改决定的具体落实,但没有明确提出“鼓励”的政策导向 ,也没有具体的措施方案。2010年的非公新36条,是在2005年非公36条的基础上进行的深化,尤其是各种配套措施更具可操作性,要求更为具体,方式更加多样,目标导向更加明确。

  总体而言,上述重大政策的出台,转变了人们的思想观念,对于推动基础设施投融资领域引入社会资本尤其是民营资本参与发挥了重要的促进作用,尤其是使得社会各界产生了明显的方向性预期。但由于我国国有经济占主体地位的基本格局难以撼动,基础设施投融资领域的资金、技术、人才资源主要集中于国有企业等公共部门,使得公共部门的垄断格局并没有被打破,社会资本尤其是民营资本参与基础设施投融资建设的力度不够,改革实际效果不明显。

  当前我国推动在基础设施、社会事业和公共服务领域实施PPP模式,是引入社会资本尤其是民营资本参与传统上由国有企业垄断的领域,推动体制机制改革创新的重要举措。因此,从深化基础设施领域投融资体制深化改革的角度看,PPP模式的引入有利于打破垄断,引入民营资本参与基础设施项目的投资建设。但从目前实施情况看,由于我国的PPP项目大多属于公-公合作模式,通过PPP模式引入社会资本尤其是民营资本推动体制机制改革创新的效果尚不明显。

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将PPP作为促进资本市场健康发展的重要工具

  我国资本市场发展的起步较晚,且发展道路极为曲折,缺乏理性的机构投资者,对金融产品进行长期持有的投资理念没有形成,短期炒作现象十分普遍,投资主体结构不合理,机构投资者数量相对较少。资本市场对实体经济的支撑作用不充分。

  我国金融产品结构不合理,主要金融业务集中于银行,且主要是传统的银行零售业务,并缺乏为企业提供全方位金融服务的系列产品,金融中介等批发业务严重不足。金融衍生工具发展滞后,创新手段明显不足。资本市场层次结构不合理,缺乏适应市场需求的多层次市场体系,难以满足实体经济转型升级及发展现代产业体系的需要。

  我国基础设施PPP模式的推广应用,正在形成一个数十万亿规模的PPP资产池,其中不乏具有优质稳健特征的基础设施资产。通过PPP项目资产证券化方式,将PPP项目资产投入资本市场,将对中国未来资本市场稳健发展产生深远影响。因此,社会各界对PPP项目资产证券化ABS予以高度关注并寄予厚望。因此,按照中央金融工作会议的要求,规避金融风险,亟待注入PPP项目所形成的优质基础设施资产。

  我国PPP模式的健康发展同样需要资本市场的有力支撑。PPP基础设施项目现金流稳定,是开展资产证券化的理想标的。资产证券化具有成本低、期限长等特点,与PPP项目所需要的资金特征较为匹配。通过PPP方式实施基础设施项目建设,能有效降低地方政府的财政负担并平滑财政支出,符合政策支持方向。资产证券化是进入运营期的PPP项目进行再融资的理想的融资方式。

  PPP模式运作不规范,成为当前我国在基础设施及公共服务领域促进PPP模式健康发展的重要障碍。利用资本市场信息敏锐、行为谨慎、投资理性等专业性特征,有利于推动市场审慎判断和评估PPP项目的运作模式、交易结构、风险分担机制及盈利模式。通过资产证券化与PPP项目的有效对接,倒逼PPP项目规范发展,提升PPP项目的整体运作水平。

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将PPP作为投融资领域反腐败的重要工具

  党的“十八大”以来,中央明显加大了反腐败力度。基础设施投融资建设领域一直是反腐败的主战场,尤其是工程建设及招投标等环节的腐败问题一直备受各界关注。基础设施项目采用PPP模式,有利于打破垄断,引入独立的社会资本方参与项目的投融资建设及运营,强调要公开竞争,信息透明,按合同办事,是有效遏制内部黑箱操作及滋生腐败的重要手段。

  国际上,有针对PPP模式运作的腐败“零容忍”相关政策,已经成为国际惯例。联合国欧洲经济委员会正在研究制定PPP模式腐败“零容忍”国际标准,受到联合国各成员国及有关国际组织的高度重视。将PPP模式作为基础设施领域治理腐败的重要工具,在我国将日益受到相关部门及社会各界的高度关注。

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通过PPP推动国家治理论体系和治理能力现代化

  我国将基础设施和社会事业投融资建设领域引入PPP模式放到非常高的地位,认为是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要工具。我国认为PPP模式很好地诠释了“发挥市场配置资源的决定性作用”和“更好地发挥政府作用”的全面深化改革总体指导思想。将PPP的作用提升到国家现代治理的高度,凸显了PPP在我国受到重视的程度。

  同时,由于多方面的原因,PPP模式的实际应用层面存在的问题很多,各个部门缺乏协调,政出多门,真正体现现代政府治理的成分还非常薄弱。今后应通过PPP的立法工作及政策纠偏等工作,提升我国PPP模式的应用质量,以便更好地发挥PPP模式推动治理体系及治理能力现代化的作用。

  综上所述,PPP模式的基本功能是提升公共服务供给的质量和效率。但PPP模式引入到中国,在其本土化的过程中却被逐步赋予各种特殊功能。这些特殊功能在各地方政府及相关机构推动PPP项目实施的过程中,往往发挥着实质性的关键性作用,成为有关各方实际上最迫切关注的问题,反而使得提供公共服务的基本职能在PPP项目的实际操作方面并没有引起足够的重视。正是由于PPP模式在我国的应用实践中被赋予各种特殊功能,使得我国未来PPP模式的推广应用,不会因为当前出现的困难局面而受到冷落。PPP模式必将在我国继续得到高度重视,并维持长期持续的健康发展。

  

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  谈PPP的研讨亟待深化

  尽管有关PPP的争议颇多,为我们在未来使用PPP这一工具时敲响了警钟,但毫无疑问,PPP总体而言为公共服务供给带来了一场效率革命。公共服务供给是政府的责任所在,制度是效率的决定性因素,就如同硬币的两个面,它既可以引发效率的增长,也可能抑制效率,如何扬长避短提升公共服务供给效率成为PPP肩负的使命,也是政府善治的不二选择,更是破解我国当前改革攻坚阶段面临的在不增税不增债的前提下却要增加公共服务供给的制度难题的创新重点。

——国研智库博士后研究员 欧纯智

来源:新供给经济学研究院

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